中共中央　國務(wù)院印發(fā) 《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》 國家新型城鎮化規劃（2014-2020年），根據中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì )報告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、中央城鎮化工作會(huì )議精神、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》和《全國主體功能區規劃》編制，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮化的發(fā)展路徑、主要目標和戰略任務(wù)，統籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng )新，是指導全國城鎮化健康發(fā)展的宏觀(guān)性、戰略性、基礎性規劃。 第一篇　規劃背景 　　我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì )的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉型升級、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化的重要時(shí)期，也處于城鎮化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認識城鎮化對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應對城鎮化面臨的風(fēng)險挑戰。 第一章　重大意義 　　城鎮化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產(chǎn)業(yè)在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會(huì )主義五位一體總體布局，順應發(fā)展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮化，對全面建成小康社會(huì )、加快社會(huì )主義現代化建設進(jìn)程、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，具有重大現實(shí)意義和深遠歷史意義。 　　——城鎮化是現代化的必由之路。工業(yè)革命以來(lái)的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展史表明，一國要成功實(shí)現現代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，必須注重城鎮化發(fā)展。當今中國，城鎮化與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化同步發(fā)展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。工業(yè)化處于主導地位，是發(fā)展的動(dòng)力；農業(yè)現代化是重要基礎，是發(fā)展的根基；信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力；城鎮化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動(dòng)農業(yè)現代化加快發(fā)展，發(fā)揮著(zhù)不可替代的融合作用。 　　——城鎮化是保持經(jīng)濟持續健康發(fā)展的強大引擎。內需是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動(dòng)力，擴大內需的最大潛力在于城鎮化。目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶(hù)籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。城鎮化水平持續提高，會(huì )使更多農民通過(guò)轉移就業(yè)提高收入，通過(guò)轉為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會(huì )帶來(lái)城市基礎設施、公共服務(wù)設施和住宅建設等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟發(fā)展提供持續的動(dòng)力。 　　——城鎮化是加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的重要抓手。產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰略任務(wù)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主攻方向。目前我國服務(wù)業(yè)增加值占國內生產(chǎn)總值比重僅為46.1%，與發(fā)達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。城鎮化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，服務(wù)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。城鎮化過(guò)程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會(huì )擴大生活性服務(wù)需求；生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)、社會(huì )分工的細化，也會(huì )擴大生產(chǎn)性服務(wù)需求。城鎮化帶來(lái)的創(chuàng )新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創(chuàng )新活力，驅動(dòng)傳統產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 　　——城鎮化是解決農業(yè)農村農民問(wèn)題的重要途徑。我國農村人口過(guò)多、農業(yè)水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經(jīng)營(yíng)難以推行，傳統生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農”問(wèn)題的根源。我國人均耕地僅0.1公頃，農戶(hù)戶(hù)均土地經(jīng)營(yíng)規模約0.6公頃，遠遠達不到農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)的門(mén)檻。城鎮化總體上有利于集約節約利用土地，為發(fā)展現代農業(yè)騰出寶貴空間。隨著(zhù)農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)規?；蜋C械化，提高農業(yè)現代化水平和農民生活水平。城鎮經(jīng)濟實(shí)力提升，會(huì )進(jìn)一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。 　　——城鎮化是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的有力支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國東部沿海地區率先開(kāi)放發(fā)展，形成了京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動(dòng)了東部地區快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要的增長(cháng)極。但與此同時(shí)，中西部地區發(fā)展相對滯后，一個(gè)重要原因就是城鎮化發(fā)展很不平衡，中西部城市發(fā)育明顯不足。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起戰略的深入推進(jìn)，東部沿海地區產(chǎn)業(yè)轉移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強地區，加快城鎮化進(jìn)程，培育形成新的增長(cháng)極，有利于促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動(dòng)人口經(jīng)濟布局更加合理、區域發(fā)展更加協(xié)調。 　　——城鎮化是促進(jìn)社會(huì )全面進(jìn)步的必然要求。城鎮化作為人類(lèi)文明進(jìn)步的產(chǎn)物，既能提高生產(chǎn)活動(dòng)效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升生活質(zhì)量。隨著(zhù)城鎮經(jīng)濟的繁榮，城鎮功能的完善，公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，人們的物質(zhì)生活會(huì )更加殷實(shí)充裕，精神生活會(huì )更加豐富多彩；隨著(zhù)城鄉二元體制逐步破除，城市內部二元結構矛盾逐步化解，全體人民將共享現代文明成果。這既有利于維護社會(huì )公平正義、消除社會(huì )風(fēng)險隱患，也有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì )和諧進(jìn)步。 第二章　發(fā)展現狀 　　改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978-2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮數量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng )造了36%的國內生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟快速增長(cháng)和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò )等基礎設施顯著(zhù)改善，教育、醫療、文化體育、社會(huì )保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城鎮化的快速推進(jìn)，吸納了大量農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)，提高了城鄉生產(chǎn)要素配置效率，推動(dòng)了國民經(jīng)濟持續快速發(fā)展，帶來(lái)了社會(huì )結構深刻變革，促進(jìn)了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。（見(jiàn)圖1、表1、表2） 　　在城鎮化快速發(fā)展過(guò)程中，也存在一些必須高度重視并著(zhù)力解決的突出矛盾和問(wèn)題。 　　——大量農業(yè)轉移人口難以融入城市社會(huì )，市民化進(jìn)程滯后。目前農民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉分割的戶(hù)籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業(yè)化。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問(wèn)題日益凸顯，給經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險隱患。（見(jiàn)圖2） 　　——“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過(guò)分追求寬馬路、大廣場(chǎng)，新城新區、開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區占地過(guò)大，建成區人口密度偏低。1996-2012年，全國建設用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬(wàn)畝；2010-2012年，全國建設用地年均增加953萬(wàn)畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬(wàn)畝。2000-2011年，城鎮建成區面積增長(cháng)76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長(cháng)速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。一些地方過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。 　　——城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；城市群布局不盡合理，城市群內部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮；小城鎮數量多、規模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟社會(huì )和生態(tài)環(huán)境成本。 　　——城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出。一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉接合部等外來(lái)人口集聚區人居環(huán)境較差。 　　——自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力，城鄉建設缺乏特色。一些城市景觀(guān)結構與所處區域的自然地理特征不協(xié)調，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設國際大都市，“建設性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個(gè)性被破壞。一些農村地區大拆大建，照搬城市小區模式建設新農村，簡(jiǎn)單用城市元素與風(fēng)格取代傳統民居和田園風(fēng)光，導致鄉土特色和民俗文化流失。 　　——體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發(fā)展?，F行城鄉分割的戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì )保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著(zhù)已經(jīng)形成的城鄉利益失衡格局，制約著(zhù)農業(yè)轉移人口市民化，阻礙著(zhù)城鄉發(fā)展一體化。 第三章　發(fā)展態(tài)勢 　　根據世界城鎮化發(fā)展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%-70%的快速發(fā)展區間，但延續過(guò)去傳統粗放的城鎮化模式，會(huì )帶來(lái)產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì )矛盾增多等諸多風(fēng)險，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現代化進(jìn)程。隨著(zhù)內外部環(huán)境和條件的深刻變化，城鎮化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉型發(fā)展新階段。 　　——城鎮化發(fā)展面臨的外部挑戰日益嚴峻。在全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調整的背景下，全球供給結構和需求結構正在發(fā)生深刻變化，龐大生產(chǎn)能力與有限市場(chǎng)空間的矛盾更加突出，國際市場(chǎng)競爭更加激烈，我國面臨產(chǎn)業(yè)轉型升級和消化嚴重過(guò)剩產(chǎn)能的挑戰巨大；發(fā)達國家能源資源消費總量居高不下，人口龐大的新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家對能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳，我國能源資源和生態(tài)環(huán)境面臨的國際壓力前所未有，傳統高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮化發(fā)展模式難以為繼。 　　——城鎮化轉型發(fā)展的內在要求更加緊迫。隨著(zhù)我國農業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續；隨著(zhù)資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續；隨著(zhù)戶(hù)籍人口與外來(lái)人口公共服務(wù)差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續。工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化發(fā)展不同步，導致農業(yè)根基不穩、城鄉區域差距過(guò)大、產(chǎn)業(yè)結構不合理等突出問(wèn)題。我國城鎮化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉型勢在必行。 　　——城鎮化轉型發(fā)展的基礎條件日趨成熟。改革開(kāi)放30多年來(lái)我國經(jīng)濟快速增長(cháng)，為城鎮化轉型發(fā)展奠定了良好物質(zhì)基礎。國家著(zhù)力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，為農業(yè)轉移人口市民化創(chuàng )造了條件。交通運輸網(wǎng)絡(luò )的不斷完善、節能環(huán)保等新技術(shù)的突破應用，以及信息化的快速推進(jìn)，為優(yōu)化城鎮化空間布局和形態(tài)，推動(dòng)城鎮可持續發(fā)展提供了有力支撐。各地在城鎮化方面的改革探索，為創(chuàng )新體制機制積累了經(jīng)驗。

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